DDL Zan: cos'era e perché è stato bocciato

Il DDL Zan — formalmente il disegno di legge n. 2005 della XVIII Legislatura, recante “Misure di prevenzione e contrasto della discriminazione e della violenza per motivi fondati sul sesso, sul genere, sull’orientamento sessuale, sull’identità di genere e sulla disabilità” — rappresenta il tentativo più organico mai compiuto dal Parlamento italiano di dotare il paese di una legge contro i crimini d’odio omotransfobici [2][10]. Approvato dalla Camera dei Deputati il 4 novembre 2020 con 265 voti favorevoli, 193 contrari e un astenuto [1], il testo è stato affossato al Senato il 27 ottobre 2021 attraverso una votazione procedurale a scrutinio segreto che ne ha impedito la discussione [3][4].

La sua bocciatura ha lasciato l’Italia senza una legge specifica contro la discriminazione e la violenza motivate dall’identità di genere e dall’orientamento sessuale — un vuoto normativo che a oggi, nel 2026, non è ancora stato colmato.

Chi ha proposto il DDL Zan

Il disegno di legge prende il nome dal suo relatore, Alessandro Zan, deputato del Partito Democratico eletto a Padova. Nato il 4 ottobre 1973, ingegnere delle telecomunicazioni di formazione, Zan ha una lunga storia di attivismo per i diritti civili: presidente di Arcigay Padova, organizzatore del Pride nazionale nel 2002, consigliere comunale e assessore a Padova, e infine parlamentare dal 2013. Nella XVII Legislatura era stato relatore della legge sulle unioni civili (legge Cirinnà), approvata nel maggio 2016.

Il DDL Zan non era una proposta isolata. Il testo unificato nasceva dalla fusione di cinque proposte di legge depositate alla Camera: la n. 107 (Boldrini e Speranza), la n. 569 (Zan e altri), la n. 868 (Scalfarotto e altri), la n. 2171 (Perantoni e altri) e la n. 2255 (Bartolozzi) [10]. Il tema era stato oggetto di discussione già nella XVII Legislatura con il DDL Scalfarotto, mai approvato dal Senato.

La cronologia dell’iter parlamentare

Alla Camera dei Deputati (2018-2020)

Le diverse proposte di legge furono depositate tra il 2018 e il 2019. La discussione in Assemblea alla Camera inizia il 3 agosto 2020 e si conclude il 4 novembre 2020, quando il testo unificato viene approvato a scrutinio segreto con 265 voti favorevoli, 193 contrari e un astenuto [1].

A favore votano PD, Movimento 5 Stelle, Italia Viva e LeU. Contrari Lega, Fratelli d’Italia e la maggior parte di Forza Italia, anche se cinque deputati forzisti votano a favore in dissenso dal proprio gruppo. L’opposizione aveva depositato oltre 800 emendamenti con chiaro intento ostruzionistico [1].

Al Senato: l’insabbiamento in Commissione (2021)

Il testo approdato al Senato con il numero S. 2005 viene assegnato alla Commissione Giustizia, presieduta dal senatore leghista Andrea Ostellari. Il presidente della Commissione assume anche il ruolo di relatore del provvedimento — una scelta contestata dal PD e dai sostenitori della legge, che vedono in essa un tentativo di rallentare l’iter.

Per mesi, il testo resta bloccato. Ostellari promuove audizioni, propone testi alternativi e rinvia ripetutamente la calendarizzazione. Il 28 aprile 2021, la Commissione vota a maggioranza (13 favorevoli, 11 contrari) la calendarizzazione del DDL, ma senza fissare una data precisa per l’approdo in Aula.

Il dibattito dell’estate 2021

Tra giugno e luglio 2021, il dibattito politico si infiamma. Tre articoli diventano il centro della controversia: l’articolo 1 (definizioni, in particolare il concetto di “identità di genere”), l’articolo 4 (la cosiddetta “clausola salva-idee” sulla libertà di espressione) e l’articolo 7 (l’istituzione della Giornata nazionale contro l’omotransfobia).

Il 6 luglio 2021 rappresenta un momento cruciale: le forze politiche non riescono a trovare un compromesso sulla revisione di questi tre articoli. Italia Viva, attraverso il senatore Ivan Scalfarotto, propone una mediazione che prevede la riscrittura degli articoli contestati, partendo dal testo del vecchio DDL Scalfarotto. Il PD e il Movimento 5 Stelle rifiutano, sostenendo che il testo approvato dalla Camera non debba essere modificato. Il centrodestra chiede la cancellazione del riferimento all’identità di genere dall’articolo 1.

Il voto segreto del 27 ottobre 2021

Il 27 ottobre 2021, il DDL Zan arriva finalmente nell’Aula del Senato. Ma non per la discussione degli articoli: Lega e Fratelli d’Italia presentano una richiesta di non passaggio all’esame degli articoli, la cosiddetta ”tagliola” — una mozione procedurale che, se approvata, impedisce la discussione del testo e ne causa la morte parlamentare.

La votazione avviene a scrutinio segreto. Il risultato: 154 voti a favore della tagliola, 131 contrari, 2 astenuti [3][4]. Il DDL Zan muore.

Il voto segreto rivela la presenza di almeno 16 franchi tiratori — senatori appartenenti a partiti che ufficialmente sostenevano la legge (PD, M5S, Italia Viva, LeU) ma che hanno votato contro. Il centrosinistra, sulla carta, avrebbe avuto i numeri per bloccare la tagliola, ma le defezioni interne hanno ribaltato l’esito [4].

L’approvazione della tagliola viene accolta in Aula da applausi e esultanza dai banchi del centrodestra — immagini che restano tra le più controverse della legislatura.

Cosa prevedeva il DDL Zan: i dieci articoli

Il testo era composto da dieci articoli, divisibili in due blocchi: la parte penale-repressiva (articoli 1-6) e la parte propositiva e preventiva (articoli 7-10) [2][9].

Articolo 1: le definizioni

L’articolo 1 stabiliva le definizioni dei termini utilizzati nel testo [2][9]:

• Sesso: il sesso biologico o anagrafico
• Genere: qualunque manifestazione esteriore di una persona che sia conforme o contrastante con le aspettative sociali connesse al sesso
• Orientamento sessuale: l’attrazione sessuale o affettiva nei confronti di persone di sesso opposto, dello stesso sesso, o di entrambi i sessi
• Identità di genere: l’identificazione percepita e manifestata di sé in relazione al genere, anche se non corrispondente al sesso

Questo articolo era il più contestato. I critici sostenevano che la definizione di “identità di genere” fosse troppo ampia e giuridicamente imprecisa. I sostenitori rispondevano che la definizione era allineata alla giurisprudenza della Corte Costituzionale italiana e al diritto internazionale.

Articoli 2 e 3: l’estensione della tutela penale

Il cuore della legge. Gli articoli 2 e 3 modificavano gli articoli 604-bis e 604-ter del codice penale — le norme già esistenti che puniscono la propaganda e l’istigazione a delinquere per motivi di discriminazione razziale, etnica e religiosa (introdotte dalla legge Mancino del 1993 e poi confluite nel codice penale) [2][9].

Il DDL Zan aggiungeva a queste norme i motivi fondati sul sesso, sul genere, sull’orientamento sessuale, sull’identità di genere e sulla disabilità. In pratica, le stesse protezioni penali già esistenti per le discriminazioni razziali e religiose sarebbero state estese.

Le pene previste:

• Reclusione fino a un anno e sei mesi o multa fino a 6.000 euro per chi propaga idee discriminatorie o istiga a commettere atti di discriminazione fondati su questi motivi
• Reclusione da sei mesi a quattro anni per chi istiga a commettere o commette violenza per gli stessi motivi

L’articolo 3 estendeva anche l’aggravante dell’articolo 604-ter (aumento della pena fino alla metà) ai reati commessi per finalità di discriminazione fondata su sesso, genere, orientamento sessuale, identità di genere o disabilità.

Articolo 4: la clausola salva-idee

L’articolo 4 rappresentava il tentativo di bilanciare la tutela penale con la libertà di espressione. Il testo recitava [2][9]:

“Sono fatte salve la libera espressione di convincimenti od opinioni nonché le condotte legittime riconducibili al pluralismo delle idee o alla libertà delle scelte, purché non idonee a determinare il concreto pericolo del compimento di atti discriminatori o violenti.”

Questa clausola, nota come “emendamento Costa” dal nome del deputato di Forza Italia che l’aveva proposta, stabiliva un principio chiaro: esprimere un’opinione non costituiva reato. Il reato scattava solo quando l’espressione fosse idonea a provocare il concreto pericolo di atti discriminatori o violenti. I critici sostenevano comunque che la formulazione fosse insufficiente a proteggere la libertà di espressione.

Articoli 5 e 6: pena accessoria e condizione della vittima

L’articolo 5 modificava il decreto legge 26 aprile 1993, n. 122, estendendo le pene accessorie (come l’obbligo di prestare attività non retribuita a favore della collettività) anche ai reati motivati dalla discriminazione per sesso, genere, orientamento sessuale, identità di genere e disabilità [9].

L’articolo 6 modificava l’articolo 90-quater del codice di procedura penale, inserendo tra le condizioni di particolare vulnerabilità della vittima anche quelle legate all’identità di genere, al sesso, al genere, all’orientamento sessuale e alla disabilità [9].

Articolo 7: la Giornata nazionale

L’articolo 7 istituiva il 17 maggio come Giornata nazionale contro l’omofobia, la lesbofobia, la bifobia e la transfobia, in coincidenza con la Giornata internazionale esistente. La data ricorda il 17 maggio 1990, quando l’Organizzazione Mondiale della Sanità rimosse l’omosessualità dalla lista delle malattie mentali [2].

L’articolo prevedeva che le scuole di ogni ordine e grado potessero organizzare iniziative di sensibilizzazione in quella giornata, nel rispetto dell’autonomia scolastica e del piano triennale dell’offerta formativa. I critici vedevano in questa disposizione un rischio di “propaganda gender” nelle scuole; i sostenitori rispondevano che si trattava di iniziative facoltative, non obbligatorie, finalizzate al contrasto del bullismo.

Articoli 8, 9 e 10: strategia, centri e monitoraggio

Gli ultimi tre articoli riguardavano la prevenzione [2]:

• L’articolo 8 prevedeva l’elaborazione di una strategia nazionale per la prevenzione e il contrasto delle discriminazioni per motivi legati all’orientamento sessuale e all’identità di genere, con cadenza triennale
• L’articolo 9 istituiva centri contro la discriminazione, distribuiti sul territorio nazionale, in grado di offrire assistenza legale, psicologica, sanitaria e sociale alle vittime
• L’articolo 10 affidava all’ISTAT il compito di condurre, almeno ogni tre anni, indagini statistiche sulle discriminazioni per orientamento sessuale e identità di genere, fornendo al legislatore dati aggiornati per calibrare le politiche pubbliche

Il dibattito politico: le ragioni dei favorevoli e dei contrari

Le ragioni a favore

I sostenitori del DDL Zan — PD, Movimento 5 Stelle, LeU e parte di Forza Italia — portavano argomenti giuridici e sociali:

• L’Italia era priva di una legge specifica contro i crimini d’odio omotransfobici, a differenza della maggior parte dei paesi dell’Europa occidentale
• La legge Mancino (1993) proteggeva dalle discriminazioni razziali, etniche, nazionali e religiose, ma non da quelle basate sull’orientamento sessuale o sull’identità di genere: un vuoto che il DDL Zan avrebbe colmato seguendo la stessa logica normativa
• Il DDL non creava nuovi reati, ma estendeva tutele già esistenti a nuove categorie di vittime
• La clausola salva-idee dell’articolo 4 garantiva espressamente la libertà di espressione

Le ragioni contro

L’opposizione al DDL Zan — Lega, Fratelli d’Italia, la maggior parte di Forza Italia e settori del mondo cattolico — si concentrava su alcuni punti:

• La definizione di “identità di genere” nell’articolo 1 era ritenuta troppo vaga e soggettiva, con il rischio di creare incertezza nell’applicazione penale
• L’articolo 4 non offriva garanzie sufficienti per la libertà di espressione, in particolare per chi esprimeva posizioni religiose contrarie all’omosessualità o alla transizione di genere
• L’articolo 7, con le iniziative nelle scuole, era visto come un’intrusione nell’ambito educativo e come un possibile veicolo di quella che veniva definita “ideologia gender”
• Il Senato proponeva di partire da un testo alternativo che si limitasse a estendere la legge Mancino senza le definizioni dell’articolo 1 e senza gli articoli 7 e seguenti

Alcuni, come Italia Viva, non erano contrari al principio della legge ma ritenevano che il testo fosse migliorabile e che il PD avesse sbagliato a rifiutare ogni mediazione.

L’intervento del Vaticano: la nota verbale del giugno 2021

Il 17 giugno 2021, un evento senza precedenti nella storia dei rapporti tra Italia e Santa Sede segna una svolta nel dibattito. Paul Richard Gallagher, segretario per i Rapporti con gli Stati della Segreteria di Stato vaticana, consegna all’ambasciata italiana presso la Santa Sede una nota verbale — un documento diplomatico ufficiale — in cui si afferma che il DDL Zan violerebbe il Concordato tra Italia e Santa Sede [5][6].

La nota fa riferimento all’articolo 2 dell’Accordo di revisione del Concordato del 1984, che assicura alla Chiesa cattolica la “libertà di organizzazione, di pubblico esercizio di culto, di esercizio del magistero e del ministero episcopale” (comma 1) e garantisce “ai cattolici e alle loro associazioni e organizzazioni la piena libertà di riunione e di manifestazione del pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione” (comma 3) [5].

Secondo la Segreteria di Stato vaticana, la criminalizzazione delle condotte discriminatorie per motivi fondati sull’identità di genere avrebbe potuto incidere negativamente su queste libertà, limitando la possibilità per la Chiesa e i cattolici di esprimere le proprie posizioni dottrinali su temi come l’omosessualità e la transizione di genere [5][6].

L’intervento è senza precedenti: mai prima di allora la Santa Sede aveva invocato il Concordato per intervenire nell’iter di approvazione di una legge italiana [6].

La reazione del governo e delle istituzioni è immediata. Il presidente della Camera Roberto Fico dichiara che “il Parlamento è sovrano e non accetta ingerenze”. Il presidente del Consiglio Mario Draghi, rispondendo in Parlamento, afferma: “L’Italia è uno Stato laico, non è uno Stato confessionale. Il Parlamento è libero di discutere e legiferare” [14]. Al tempo stesso, Draghi precisa che le garanzie concordatarie devono essere rispettate.

Il dibattito sulla nota vaticana polarizza ulteriormente il fronte politico. Per i sostenitori del DDL, l’intervento conferma l’ingerenza della Chiesa nella politica italiana. Per i contrari, la nota dimostra che il testo è problematico e va modificato.

Il voto al Senato: anatomia di un fallimento

La procedura della “tagliola”

La tagliola (tecnicamente: voto di non passaggio all’esame degli articoli) è un meccanismo procedurale che, se approvato, impedisce la discussione articolo per articolo del disegno di legge e ne causa la morte parlamentare. Il testo non può essere ripresentato nella stessa forma per almeno sei mesi [3].

La richiesta viene presentata da Lega e Fratelli d’Italia. La votazione avviene a scrutinio segreto.

I numeri del 27 ottobre

Il risultato: 154 favorevoli alla tagliola, 131 contrari, 2 astenuti [3][4].

I gruppi che sostenevano il DDL Zan disponevano sulla carta di circa 147 senatori; il centrodestra ne aveva circa 138. Il voto segreto ha permesso ad almeno 16 franchi tiratori di votare contro senza essere identificati [4]. Le accuse si concentrano su Italia Viva, ma anche su dissidenti interni al PD e al M5S. Matteo Renzi dichiara che i franchi tiratori sono “almeno 40” e accusa PD e Cinque Stelle di “arroganza” per aver rifiutato ogni mediazione.

Le reazioni

Alessandro Zan parla di “un patto di civiltà tradito da chi ha inseguito le sirene sovraniste” [4]. Ivan Scalfarotto, di Italia Viva, ribatte che il PD ha affondato la propria legge rifiutando qualsiasi compromesso. Il segretario del PD Enrico Letta definisce la giornata “una pagina nera per il Parlamento”. Matteo Salvini (Lega) e Giorgia Meloni (FdI) parlano di “vittoria del buon senso”.

Cosa rimane senza il DDL Zan: il vuoto normativo

La legge Mancino e i suoi limiti

In Italia, la protezione penale contro i crimini d’odio è affidata alla legge Mancino (legge 25 giugno 1993, n. 205), che sanziona l’incitamento all’odio, alla violenza e alla discriminazione per motivi razziali, etnici, nazionali e religiosi. La legge prevede un’aggravante speciale (aumento della pena fino alla metà) per i reati commessi con finalità di discriminazione su questi stessi motivi.

Il punto cruciale è che la legge Mancino non include tra i motivi protetti l’orientamento sessuale, l’identità di genere, il sesso o la disabilità. Questo significa che un’aggressione motivata dal pregiudizio razziale beneficia di una tutela penale rafforzata, mentre un’aggressione motivata dall’odio omotransfobico no.

Le vittime di crimini d’odio omotransfobici possono fare ricorso alle norme penali ordinarie (lesioni, minacce, violenza privata), ma senza il riconoscimento della motivazione discriminatoria come aggravante specifica. Non esistono neppure una giornata nazionale ufficiale, una strategia di contrasto o centri anti-discriminazione dedicati finanziati dallo Stato — tutti elementi che il DDL Zan avrebbe introdotto [2].

L’Italia e l’Europa: un confronto

La mancanza di una legge contro l’omotransfobia colloca l’Italia in una posizione anomala nel contesto europeo. La maggior parte dei paesi dell’Europa occidentale ha adottato normative specifiche già da anni [7][8][13].

Paesi con leggi specifiche

• Francia: dal 2003, il codice penale francese considera l’omofobia un’aggravante. L’incitamento all’odio motivato dall’orientamento sessuale è punito con un anno di reclusione e 45.000 euro di multa [7]
• Spagna: dal 1995, i crimini d’odio per orientamento sessuale e identità di genere sono puniti dal codice penale. Il movente omofobico o transfobico è un’aggravante generica applicabile a qualsiasi reato [7]
• Svezia: la discriminazione per orientamento sessuale è punita dal 1987; nel 2009 la tutela è stata estesa all’identità di genere. L’incitamento all’odio basato sull’orientamento sessuale è reato costituzionale dal 2002 [7]
• Belgio: il codice penale punisce l’incitamento all’odio e alla discriminazione per orientamento sessuale e identità di genere [7][8]
• Irlanda, Portogallo, Danimarca, Paesi Bassi, Croazia: tutti dispongono di norme penali che includono l’orientamento sessuale e, nella maggior parte dei casi, l’identità di genere tra i motivi protetti [7][13]

L’approccio tedesco

La Germania rappresenta un caso intermedio: non menziona esplicitamente l’orientamento sessuale o l’identità di genere nelle norme sui crimini d’odio, ma l’articolo 130 del codice penale tedesco punisce chi “incita all’odio o alla violenza contro elementi della popolazione” — una formulazione sufficientemente ampia da essere applicata anche ai casi di omotransfobia [7].

I numeri europei

In undici Stati membri dell’Unione Europea, le norme sui crimini d’odio coprono esplicitamente sia l’orientamento sessuale sia l’identità di genere. In dodici Stati membri, è considerato reato incitare all’odio, alla violenza o alla discriminazione in base all’orientamento sessuale [7][8]. L’Italia è tra i pochi paesi dell’Europa occidentale a non avere alcuna normativa specifica in materia.

Cosa è successo dopo la bocciatura

Il tentativo del 2022

Il 4 maggio 2022, il segretario del PD Enrico Letta, insieme allo stesso Zan e alle senatrici Malpezzi e Monica Cirinnà, deposita nuovamente il testo del DDL Zan al Senato, nello stesso identico formato approvato dalla Camera nel 2020. La proposta non viene mai esaminata e decade con la fine anticipata della XVIII Legislatura nel settembre 2022, causata dalla caduta del governo Draghi [11].

La nuova versione senza gli articoli contestati

Nella XIX Legislatura, Alessandro Zan deposita alla Camera una nuova proposta di legge che ricalca il contenuto del DDL originale, ma con due differenze sostanziali: vengono eliminati l’articolo 1 (le definizioni, inclusa quella di identità di genere) e l’articolo 4 (la clausola salva-idee) [11]. L’intento è quello di superare i due punti che avevano alimentato le obiezioni del centrodestra e del Vaticano, mantenendo l’estensione delle tutele penali.

Tuttavia, con una maggioranza parlamentare di centrodestra (Fratelli d’Italia, Lega, Forza Italia) e un governo guidato da Giorgia Meloni, la proposta non ha alcuna possibilità di essere discussa. A marzo 2026, non risulta calendarizzata in nessuna commissione.

Le leggi regionali: un mosaico frammentato

In assenza di una norma nazionale, alcune regioni hanno introdotto leggi locali contro l’omotransfobia: Liguria (2009), Marche (2010), Sicilia (2015), Piemonte (2016), Umbria (2017), Emilia-Romagna (2019), Campania (2020) e Puglia (2024) [12]. La legge regionale pugliese, approvata il 9 luglio 2024, è la prima a includere esplicitamente la tutela contro l’omolesbobitransfobia e l’abilismo.

Queste leggi regionali, tuttavia, presentano limiti strutturali: non prevedono sanzioni penali (materia riservata allo Stato), non si applicano su tutto il territorio nazionale e, come rilevato da diverse analisi, restano spesso “bandierine” prive di strumenti concreti di attuazione [12]. Il risultato è una protezione a geometria variabile, che dipende dalla regione in cui si vive.

Alessandro Zan al Parlamento europeo

Nel 2024, Alessandro Zan viene eletto al Parlamento europeo nelle fila del PD e nominato vicepresidente della Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (LIBE). La sua attività si sposta dalla scena nazionale a quella europea, dove le questioni di discriminazione e crimini d’odio basati sull’orientamento sessuale e l’identità di genere vengono affrontate a livello comunitario.

Il DDL Zan nel contesto dei diritti trans in Italia

La bocciatura del DDL Zan non è un episodio isolato, ma si inserisce in un quadro più ampio di diritti ancora mancanti per le persone trans in Italia. L’assenza di una legge contro l’omotransfobia si aggiunge alla mancanza di autodeterminazione di genere, alle difficoltà nell’accesso alla sanità di affermazione di genere, e alla recente introduzione del DDL Disforia che rischia di limitare ulteriormente l’accesso alle cure per i minori trans.

Il DDL Zan aveva il merito di affrontare la questione in modo sistemico: non solo punendo i crimini d’odio, ma creando strumenti di prevenzione, monitoraggio e supporto. La sua bocciatura ha dimostrato che il consenso politico su questi temi resta fragile e che il voto segreto può rovesciare maggioranze apparentemente consolidate. Nel 2026, l’Italia resta uno dei pochi paesi dell’Europa occidentale senza una legge specifica in materia — un vuoto che continua a lasciare senza tutela adeguata le persone LGBTQIA+ e, in particolare, le persone trans.